SOCIÉTÉ D’ÉCONOMIE MIXTE

SOCIÉTÉ D’ÉCONOMIE MIXTE

L’expression « économie mixte » est ambiguë et peut prêter à confusion. Le droit français entend par société d’économie mixte (S.E.M.) une société de droit commercial à laquelle participent financièrement et administrativement une ou plusieurs collectivités publiques ou des groupements d’intérêt général, autorisés par les administrations de tutelle. En d’autre termes, et selon la conception traditionnelle, il s’agit d’une association entre la puissance publique et des intérêts privés au sein d’une entreprise d’intérêt général. C’est le plus souvent, en France, une société anonyme exploitant un service public concédé, dans laquelle l’autorité concédante possède une participation financière et administrative. Le but essentiel n’est pas le profit, mais la réalisation de tâches d’intérêt général, avec l’appui et sous le contrôle des pouvoirs publics.

La notion d’économie mixte a suivi une rapide évolution depuis un siècle avec l’intervention accrue de l’État dans la vie économique et l’envahissement progressif du droit privé par le droit public. Le rôle traditionnellement important de la puissance publique, comme le nombre élevé des collectivités locales (près de 38 000 communes) expliquent que l’économie mixte se soit développée davantage en France que dans les pays étrangers. Néanmoins, des S.E.M., ou quelque forme d’association assez semblable, existent en Allemagne fédérale, en Belgique, au Canada, en Espagne, aux États-Unis, en Grande-Bretagne, en Italie, aux Pays-Bas et en Yougoslavie.

Depuis la Seconde Guerre mondiale, en raison même des difficultés de l’adaptation des administrations traditionnelles aux tâches inhabituelles qui leur sont échues, il est apparu nécessaire de recourir à des organismes semi-publics dont le prototype est la société anonyme dite mixte. Selon qu’il s’agit de coordonner les actions diverses confiées à des maîtres d’œuvre différents, de relayer des sources de financement, ou de mener à bien une réalisation de grande envergure intéressant plusieurs départements, une politique d’aménagement du territoire et de développement régional a rendu nécessaire l’emploi d’instruments nouveaux d’action. Cela s’applique, par exemple, à l’aménagement d’un bassin fluvial ou d’une entreprise d’irrigation qui bouleverse les conditions économiques de toute une région (en y introduisant la polyculture et l’industrie), à la construction d’un tunnel routier international, à l’aménagement d’une station de sports d’hiver, à la construction d’une autoroute, à la sauvegarde de sites d’intérêt historique ou touristique. Dans la plupart de ces cas, on s’adresse aujourd’hui à des S.E.M. Ces quelques exemples permettent d’entrevoir la tâche immense accomplie par de telles sociétés pour mener à bien des œuvres d’infrastructure et de mise en valeur qui dépassent les possibilités de l’entreprise privée et dont la réalisation exige d’autres moyens que ceux qui sont offerts par la gestion traditionnelle de l’administration publique.

1. Évolution et développement

Premières interventions de l’État

C’est seulement après la Première Guerre mondiale, qui précipita le mouvement d’intervention de l’État dans la vie économique, que les collectivités publiques (État, départements, communes, établissements publics) purent participer à la fondation de sociétés anonymes et que les S.E.M. se développèrent en France, après avoir pris naissance en Belgique, en Suède et surtout en Allemagne sous le nom de Gemischte Wirtschaft.

Par réaction contre la réglementation excessive du commerce et des corporations sous l’Ancien Régime, le libéralisme économique répandu par les courants de pensée de Turgot, de Mirabeau, de F. Quesnay, d’Adam Smith et de Frédéric Bastiat se voit consacré dès la Révolution française. La devise des physiocrates, « Laisser faire, laisser passer », se retrouve dans la loi Le Chapelier (décrets des 2 et 17 mars 1791) qui donne à toute personne « la liberté de faire tel négoce ou d’exercer telle profession qu’elle jugera bon... », mais, très vite, afin de remédier à la concurrence jugée anarchique, l’État doit intervenir pour pallier les insuffisances de l’ordre naturel et rétablir un équilibre nécessaire. Cependant, avant 1914, le Conseil d’État n’admet l’intervention des collectivités locales dans le domaine économique que lorsque le Parlement l’aura décidé (monopole de droit, abattoirs, marchés ou monopole de fait, transports urbains, collecte des ordures ménagères, etc.); c’est vrai quand le but direct ou indirect à atteindre est justifié par une mesure de police (dans le cas des bains-douches, lavoirs, cantines, crèches, etc., ou dans le cas de magasins municipaux pour remédier à une carence de l’initiative privée); c’est aussi vérifié par des activités spécifiques telles que les bureaux de placement, les exploitations thermales ou minières.

Avec les décrets Poincaré du 28 décembre 1926, les communes purent être admises, pour la première fois, soit à acquérir des actions ou obligations des sociétés chargées d’exploiter les services d’intérêt public communal, soit à recevoir, à titre de redevance, des actions d’apport ou des parts de fondateur émises par ces sociétés. En aucun cas la part de la commune ou des communes intéressées ne pouvait dépasser 40 p. 100 du capital social. Les communes rurales, généralement très petites, allaient pouvoir participer à la réalisation de travaux qu’elles auraient été incapables d’entreprendre avec leurs ressources propres. Il est à remarquer que les S.E.M. existaient déjà depuis 1900 sous l’administration allemande en Alsace-Lorraine, où elles étaient utilisées pour permettre aux collectivités locales d’entrer dans des sociétés commerciales afin d’exploiter des services publics de distribution d’électricité, du gaz et de lait, de transport par tramways, et même un service d’affichage et de publicité à Strasbourg.

L’économie dirigée

L’État lui-même s’engage d’abord avec prudence en prenant des participations minoritaires dans des S.E.M. qu’il doit parfois créer pour gérer les droits qui ont été attribués par des traités de paix. Ainsi furent constituées, en 1923, la Compagnie française des pétroles en vue d’exploiter la part de la France sur les pétroles d’Irak, en 1924, la Compagnie générale de navigation du Rhin et la Société française de navigation danubienne. La période des participations minoritaires de l’État dure jusqu’en 1933, date à partir de laquelle s’ouvre l’ère des participations majoritaires avec le rachat de 87 p. 100 du capital social de la Compagnie générale transatlantique, part réduite ensuite à 63,72 p. 100, ou avec le rachat d’autres compagnies de transport comme la Compagnie des messageries maritimes. Par une loi de 1936, le statut de la Banque de France est modifié et l’État joue un rôle plus important dans sa gestion. En août 1937, une S.E.M., la Société nationale des chemins de fer français, dans laquelle l’État possède 51 p. 100 du capital, remplace les compagnies privées des grands réseaux. Par la loi du 11 août 1936, les entreprises de fabrication d’armement et de constructions aéronautiques sont nationalisées. Un décret de janvier 1937 crée les sociétés nationales de constructions aéronautiques dans lesquelles l’État s’assure une participation allant de 66 p. 100 à 90 p. 100. C’est alors que s’ouvre la phase de l’économie dirigée, issue en majeure partie des insuffisances du libéralisme, mais aussi du discrédit qu’ont donné à l’étatisme trop rigoureux certaines expériences malheureuses. À mi-chemin entre le libéralisme et l’interventionnisme se place cette théorie qui respecte l’économie privée, refuse comme le libéralisme la transformation de l’entreprise privée en service public, et écarte le jeu de la concurrence anarchique, en faisant produire à l’économie privée qu’elle dirige les effets économiques recherchés par l’interventionnisme. Si les entreprises privées d’intérêt public et les S.E.M. sont nées de l’interventionnisme d’intérêt général et se trouvent placées dans une zone mixte de collaboration entre l’Administration et les particuliers, elles constituent en fait des réalisations d’économie dirigée, à la fois par leurs méthodes et par les résultats auxquels elles aboutissent.

Les S.E.M., instruments d’expansion économique

Après la Seconde guerre mondiale, des mesures de nationalisation ont frappé les houillères, les entreprises de gaz et d’électricité, les compagnies d’assurances et les grands établissements de crédit. On voit des S.E.M. prendre le nom de société nationale, comme la Société nationale des chemins de fer français (S.N.C.F.) ou la Compagnie nationale du Rhône (1946). Ce sont parfois même des sociétés paradoxales, avec l’État comme seul actionnaire, et l’inventaire de 1946 les classe d’ailleurs parmi les établissements publics. D’où la confusion terminologique qui souligne la tendance législative à ouvrir une brèche dans le régime de tutelle de l’Administration. Parmi les S.E.M. qui furent nationalisées, il faut citer la Société des moteurs Gnome et Rhône en 1945, et les sociétés Air France, devenues en 1948 Compagnie nationale Air France (où la participation de l’État est passée de 25 p. 100 à 70 p. 100).

Le procédé de l’économie mixte renaît dès 1948 d’une manière inattendue après quelques années d’éclipse favorable aux nationalisations. Un avis formel du Conseil d’État daté du 3 août 1948 avait rappelé que les collectivités locales ne pouvaient entrer dans des sociétés commerciales que dans la mesure où des textes législatifs ou réglementaires autorisent ou règlent la nature de cette participation. Pour remédier à la pénurie de logements, il apparut indispensable d’autoriser les communes et les départements à prendre des participations majoritaires dans les sociétés qui se proposaient un but éminemment social. Une série de dispositions nouvelles furent édictées dont l’aboutissement a été la refonte complète de la législation tendant à favoriser la construction de logements et les équipements collectifs prévue par la loi-cadre du 7 août 1957. Citons en particulier la loi foncière de 1953, le Code de l’urbanisme et de l’habitation promulgué en 1954 avec une suite de décrets (dont ceux de 1953-1954 qui permettent pour la première fois aux départements de participer, comme les communes, jusqu’à concurrence de 65 p. 100 du capital social, à des sociétés ayant pour objet la construction de logements sociaux selon des statuts types de sociétés d’économie mixte de construction) accentuant l’effort tendant à la décentralisation, à l’aménagement de zones d’habitation ou de zones industrielles et prévoyant, pour résoudre les problèmes de coordination des initiatives publiques et privées, la création des S.E.M. déquipement. Selon un décret de 1955, la participation des collectivités locales peut même dépasser 65 p. 100 du capital social lorsqu’il s’agit des sociétés de rénovation urbaine.

L’aménagement concerté

L’économie mixte devient l’instrument d’une transformation de l’État et l’un des aspects de l’évolution du régime de libre entreprise à l’ère de l’économie concertée. Elle connaît alors une extension considérable en France comme à l’étranger. Un décret du 20 mai 1955, modifiant l’article 79-3 du Code de l’urbanisme, avait organisé la possibilité pour l’État d’octroyer des subventions aux lotisseurs pour la réalisation des équipements collectifs afin d’éviter que le prix du terrain équipé, à prendre en compte dans le bilan financier des opérations, ne soit trop élevé. Ce transfert de charges a permis de soulager les collectivités locales. Par l’article 28 de ce décret, la création d’agglomérations nouvelles et la gestion des communes ainsi établies font l’objet de dispositions semblables à celles qui sont utilisées pour les « villes nouvelles » de Grande-Bretagne: Une S.E.M. procède aux acquisitions de terrains et réalise les travaux d’infrastructure et de construction des bâtiments publics; la rénovation des îlots urbains défectueux fait l’objet d’un programme pluriannuel de financement pour la restauration de quartiers. Par le même texte, le gouvernement est autorisé à prendre les dispositions permettant aux communes de récupérer une partie des plus-values immobilières provoquées par leur effort d’équipement collectif.

Une centaine de S.E.M. se sont vu confier la réalisation de zones à urbaniser en priorité (Z.U.P.) et, depuis 1969, de zones d’aménagement concerté (Z.A.C.). En 1960, un décret fixe le cahier des charges types de concession à une S.E.M. chargée de mener à bien des opérations d’aménagement urbain, et la procédure d’agrément des sociétés concessionnaires d’équipement a été simplifiée. En ce qui concerne les S.E.M. de construction ou de rénovation urbaine, un décret de 1961 contient les clauses types des conventions de rénovation urbaine. La S.E.M. apparaît comme la solution la plus rationnelle pour une collectivité qui souhaite enrichir son patrimoine immobilier puisqu’elle demeure propriétaire dans une proportion de 51 p. 100 à 65 p. 100 du capital réel que représentent les immeubles contruits.

2. Classification typologique

La multiplication récente des S.E.M. prouve clairement qu’elles constituent l’un des éléments essentiels d’une politique de développement régional en France et l’un des remèdes efficaces pour réduire les obstacles qui s’opposent à cette politique. Sur le plan des équipements, le succès de la formule française des S.E.M. résulte du caractère particulier des travaux à entreprendre pour réaliser les investissements à rentabilité différée pour lesquels l’intervention des pouvoirs publics n’est plus exclusive mais importante. Il s’agit en effet d’investissements collectifs dont le financement incombe moins aux contribuables qu’aux usagers, soit sous forme d’achat par eux de l’ouvrage construit, soit encore sous la forme d’une redevance payée pour les services rendus. Ces équipements sont très variés: développement des agglomérations, grands aménagements agricoles, équipement touristique, modernisation du réseau routier, amélioration de l’appareil de distribution et des circuits de vente, etc. En l’absence de statut général, une classification sommaire des S.E.M., selon la participation financière publique, s’établit comme suit:

– S.E.M. comportant une participation directe de l’État;

– S.E.M. filiales d’entreprises d’État;

– S.E.M. du secteur d’outre-mer;

– S.E.M. comportant des participations des collectivités locales.

S.E.M. comportant une participation de l’État

En France, les S.E.M. comportant une participation de l’État ont été crées et sont régies par des lois spécifiques, avec le même pragmatisme qu’en pays anglo-saxon. Elles diffèrent entre elles selon la forme de participation financière: souscription d’actions ou d’obligations, ou encore simple garantie financière de l’État (cas de la Compagnie nationale du Rhône à son origine). Il suffit de consulter la Nomenclature des S.E.M. dans lesquelles l’État détient une participation supérieure à 30 p. 100 du capital pour se rendre compte que l’on ne peut y voir de véritable économie mixte que dans peu de cas, les autres étant souvent des sociétés d’État avec une participation privée réduite. Dans le secteur tertiaire, citons la S.N.C.F. et la Société du tunnel routier sous le Mont-Blanc (l’État détient 51 p. 100 du capital, le reste va au département de Haute-Savoie, au canton et à la ville de Genève).

Sociétés filiales d’entreprises d’État

Les sociétés filiales d’entreprises d’État sont des S.E.M. au deuxième degré où le principe même de l’économie mixte, association de capitaux publics et privés, semble parfois périmé. Néanmoins, on peut citer: dans les compagnies régionales d’aménagement et le sociétés de marché d’intérêt national, les participations de la Caisse nationale du Crédit agricole; dans le secteur aéronautique, les participations de la Société nationale industrielle aérospatiale (S.N.I.A.S.) à des filiales qui sont des S.E.M. auxquelles sont associés des intérêts privés anglais ou allemands; dans le secteur de l’aménagement urbain, les participations de la Caisse des dépôts à la Société centrale pour l’équipement du territoire (S.C.E.T.) et à la Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts (S.C.I.C.), en matière de construction. La S.C.E.T. a suscité la création d’environ quatre-vingts S.E.M. d’équipement urbain, régional et touristique, d’une dizaine de marchés d’intérêt national, de cinq S.E.M. d’autoroutes, et de sept grandes compagnies régionales d’aménagement agricole.

Sociétés du secteur d’outre-mer

Certaines sociétés du secteur d’outre-mer rattachées aussi au groupe précédent ont été constituées par la Caisse centrale de coopération économique (C.C.C.É.). Dans le secteur des pétroles, la Compagnie française des pétroles (C.F.P.), où l’État possède 35 p. 100 du capital et nomme deux commissaires du gouvernement, a formé de nombreuses filiales d’économie mixte en Afrique. Il y a des S.E.M. chargées d’assurer la production d’électricité à la Guadeloupe, à la Martinique, en Nouvelle-Calédonie, en Guyane et à la Réunion, la développement des fibres textiles et l’exploitation du bois au Gabon, la pêche et la congélation à Saint-Pierre-et-Miquelon, la production agricole à Madagascar, l’infrastructure urbaine à la Guadeloupe et en Polynésie, la construction immobilière en Guyane et l’aménagement touristique à la Martinique.

S.E.M. comportant des participations des collectivités locales

Les S.E.M. comportant des participations des collectivités locales sont les plus nombreuses: plusieurs centaines en France, parmi lesquelles surtout des S.E.M. de construction. Ce sont des œuvres d’intérêt collectif auxquelles sont associés des collectivités secondaires, départements et communes, isolés ou groupés, et des capitaux privés représentant les usagers, les constructeurs ou les futurs utilisateurs de terrains équipés. Le domaine d’intervention de ces maîtres d’œuvre spécialisés est extrêmement varié.

Mise en valeur des régions

Depuis une loi de 1951, ces S.E.M. ont pour but de mettre en valeur des régions déterminées qui nécessitent la réalisation de travaux concernant plusieurs départements ministériels et mettent en œuvre diverses sources de financement avec une participation majoritaire des personnes publiques. Ce sont les sociétés d’aménagement de régions établies notamment dans la vallée de la Loire et les marais de l’Ouest, en Auvergne-Limousin, en Gascogne, en Provence et en Corse, parmi lesquelles la plus importante est la Compagnie nationale d’aménagement de la région du Bas-Rhône et du Languedoc, concessionnaire de grands travaux d’irrigation et de mise en valeur depuis 1956.

Construction de logements

Les S.E.M. de construction immobilière ont été les instruments d’une politique sociale des municipalités. Elles ne présentent pas seulement l’avantage de faire collaborer les initiatives publiques avec des promoteurs privés en vue de résorber la crise du logement, elles favorisent aussi l’accession à la propriété et sont susceptibles de contribuer à la rénovation et au réaménagement d’îlots urbains en associant des propriétaires privés apporteurs de terrains ou d’immeubles à des municipalités soucieuses d’assainissement des îlots défectueux ou vétustes.

Équipement urbain ou touristique

Les S.E.M. d’équipement urbain ou touristique ont pour objet de réaliser les infrastructures de zones d’habitation, de loisirs, ou de zones industrielles. Ces S.E.M. ont favorisé l’aménagement concerté résultant du plan de développement économique et social, ainsi que la décentralisation industrielle. Il existe aussi, surtout en Alsace et en Champagne, un petit nombre de S.E.M. de construction d’immeubles industriels en vue de leur revente et de leur location, ainsi qu’il est d’usage au Royaume-Uni.

Autoroutes à péage, transports urbains, informatique, gares routières

Des S.E.M. ont été constituées, depuis 1951, pour l’exploitation de gares routières publiques de voyageurs; depuis 1955, pour la construction et l’exploitation d’autoroutes concédées; depuis 1968, pour la réalisation de réseaux souterrains de métro à Lyon et à Marseille; depuis 1969, pour des parcs de stationnement de voitures à Lyon; depuis 1970, pour la création de centres d’information régionaux ou communaux en Champagne et dans le Sud-Est.

Aménagement de l’espace rural

La plus ancienne des S.E.M. de ce type est la Compagnie nationale du Rhône créée en 1921, filiale de la S.N.C.F., qui aurait inspiré aux États-Unis la Tennessee Valley Authority. Il a été fait mention ci-dessus des grandes compagnies de mise en valeur de régions ; on peut citer les S.A.F.E.R. (Sociétés d’aménagement foncier et rural) créées pour favoriser la politique de remembrement des terres agricoles. Il y a lieu d’ajouter enfin les vingt-deux S.E.M. chargées de la construction et de l’exploitation de marchés d’intérêt national, dénommées aussi « marchés gares » en raison de leur raccordement au rail, pour faciliter la commercialisation des fruits et des légumes et l’équilibre des transactions entre zones de production.

3. Sociétés d’économie mixte en Europe et aux États-Unis

En république fédérale d’Allemagne, il existe diverses formes de S.E.M. de construction dans lesquelles le gouvernement fédéral ou les länder détiennent la majorité du capital social et participent au contrôle de la gestion, tantôt sous la forme de sociétés à responsabilité limitée, cas le plus fréquent, tantôt sous la forme de sociétés par actions, principalement depuis 1934.

En Belgique, la loi du 18 juillet 1959 a permis à l’État, aux provinces et aux municipalités de s’associer à des personnes physiques ou morales de droit privé pour favoriser l’expansion économique, équiper des zones industrielles, et construire, vendre ou louer des bâtiments industriels, à condition que les participations publiques soient majoritaires. Mais c’est surtout dans les domaines des transports (S.A.B.E.N.A.: Société anonyme belge d’entreprise et de navigation aérienne), des travaux publics, de l’énergie et du crédit que l’économie mixte a été utilisée.

En Italie, les S.E.M. sont le seul procédé employé par l’État pour intervenir dans la gestion des entreprises privées. Des établissements publics comme l’I.R.I. (Institut pour la reconstruction industrielle) et l’E.N.I. (Groupement national des hydrocarbures) ont créé des sociétés anonymes de holding qui prennent des participations majoritaires dans les sociétés privées de leur secteur. Tandis qu’en France le contrôle des S.E.M. est réparti entre plusieurs ministères de tutelle suivant la nature des entreprises, un ministère spécial des Participations publiques exerce le contrôle de l’utilisation des capitaux de l’État. Depuis la loi du 29 juillet 1957, les Consorzi constituent des S.E.M. d’équipement provinciales et intercommunales chargées de la mise en œuvre de la politique régionale au Mezzogiorno et dans les zones de développement industriel.

L’Espagne a suivi plus étroitement l’exemple des S.E.M. d’équipement urbain du modèle français par la loi foncière du 12 mai 1956, complétée par des lois de 1958 et de 1964. Les entreprises d’économie mixte y ont réalisé avec succès de grands travaux d’urbanisme, notamment à Barcelone.

Plus récemment, les États-Unis ont établi dans une quinzaine d’États des Urban Development Corporations destinés à remplir la mission dévolue en France aux S.E.M. d’équipement urbain. Il est difficile de dire que ce sont des sociétés d’économie mixe semblables à celles de France ou d’Espagne; elles sont plutôt une forme voisine des établissements publics que sont les Development Corporations d’Angleterre avec une liberté d’action très proche de elle d’une entreprise commerciale.

Encyclopédie Universelle. 2012.